קיצור תולדות קצבת הילדים

דוד שי, חילן טק בע"מ

פורסם: 17 באוקטובר 2002

אלינור רוזוולט, רעייתו של נשיא ארצות הברית בעת מלחמת העולם השנייה, אמרה שחייל אמריקני נלחם כדי שכל ילד אמריקני יקבל כוס חלב מדי יום. בישראל משמשת להגשמת רעיון זה קצבת הילדים. למרבה הצער, במשך שנים רבות, וגם בימים אלה, קורצת קצבת הילדים לפקידי האוצר, המנסים לקצץ בה כמעט מדי שנה, כפי שמלמד עיון בהיסטוריה שלה.

קצבת הילדים – צעדים ראשונים. 1

קיצוץ באמצעות מבחן הכנסה. 1

הגדלת קצבת הילדים. 2

קיצוץ קצבת הילדים. 2

לייצב את קצבת הילדים. 2

קצבת הילדים – צעדים ראשונים

קצבת ילדים הונהגה בישראל בשנת 1959, כתוספת דלת ערך להכנסתן של משפחות בנות ארבעה ילדים ויותר (ומשנת 1972 – גם בגין הילד השלישי). בשנת 1965 הונהגה קצבת ילדי עובדים, ששולמה לשכיר באמצעות המעביד בגין שלושת ילדיו הראשונים והייתה חייבת במס הכנסה. בשנת 1970 הונהגה הענקה נוספת, על-פי חוק החיילים המשוחררים (החזרה לעבודה). הענקה זו, שכונתה קצבת יוצאי צבא, שולמה בגין הילד השלישי ואילך למשפחות שאחד מבניהן שירת בכוחות הביטחון, אך התנאי הקושר את קבלתה לשירות צבאי, יותר משנועד להיטיב עם חיילים משוחררים, נועד למנוע את ההענקה מערבים.

קצבת הילדים במתכונתה הנוכחית הונהגה בשנת 1975, במסגרת הרפורמה במס הכנסה שנערכה בהתאם להמלצותיה של "ועדת בן-שחר". במסגרת רפורמה זו אוחדו קצבת משפחה מרובת ילדים וקצבת ילדי עובדים והפכו לקצבת ילדים פטורה ממס. שינוי זה הגדיל משמעותית את משקלן של קצבאות הילדים, אך מיד החלה שחיקתן: ערכה של קצבת הילדים לא היה צמוד למדד, ולכן במחירי שנת 2000 ירד גובה הקצבה מ-169 ש"ח לילד הראשון בשנת 1975 ל-132 ש"ח בשנת 1980.

עקרון מרכזי שנוסף לקצבת הילדים במסגרת הרפורמה היה עקרון האוניברסליות, כלומר הקצבה משולמת לכל, ללא תלות בהכנסתו של מקבל הקצבה. במהלך השנים נזנחה גישה כללית זו, ונוסו שתי טכניקות לשלילתה של קצבת הילדים מבעלי הכנסה בינונית ומעלה.

קיצוץ באמצעות מבחן הכנסה

מפברואר 1984 ועד ספטמבר 1986 ומאפריל 1987 ועד מרס 1989 הוכללה קצבת הילדים בהכנסה החייבת במס הכנסה. גישה זו הביאה להפעלת מבחן ההכנסה על קצבת הילדים דרך מדרגות מס ההכנסה – מכל עובד נשלל חלק מהקצבה בהתאם למס השולי החל עליו. הקצבה שולמה על-ידי המוסד לביטוח לאומי, אך מס הכנסה בגינה נוכה על-ידי המעביד. הבעיה בשיטה זו היתה אמינותה הנמוכה במצב שבו אין חובת דיווח כללית למס הכנסה.

מחודש יולי 1985 הפסיק המוסד לביטוח לאומי לשלם את הקצבה בעד הילד הראשון, והחל מחודש אוגוסט 1990 גם את הקצבה בעד הילד השני, למשפחות שבהן לא יותר משלושה ילדים. הקצבה שולמה באמצעות המעביד לעובדים ששכרם לא עלה על תקרה שנקבעה לכך. בשיטה זו הוחלף המנגנון הפשוט והאמין של תשלום קצבת הילדים באמצעות המוסד לביטוח לאומי במנגנון מסובך, המצריך השתתפות של אלפי מעסיקים בהעברת קצבת הילדים ליעדה. ברוב המקרים הצליח המנגנון במשימתו, אך בחלק מהמקרים נכשל. כישלון זה פירושו עשרות אלפי ילדים עניים שלא קיבלו את קצבת הילדים שהם ראויים לה. לתיקון המעוות, החל מחודש מרס 1993 חזר המוסד לביטוח לאומי לשלם את קצבת הילדים לכל, ללא תלות בהכנסת המשפחה.

בתחילת שנת 1994 שבה הממשלה והחליטה להטיל מס על קצבאות הילדים. בדיקת האפשרות לגבות מס זה, במסגרת מס הכנסה או על-ידי המוסד לביטוח לאומי, העלתה שלנוכח ניסיון העבר אין דרך יעילה וצודקת לגביית המס, ולכן לא מומשה החלטה זו. בסוף שנת 1996 שבה הממשלה והציעה להתנות את תשלום הקצבה במבחן הכנסה. הצעה זו נדחתה על-ידי הכנסת. בשנים שלאחר מכן חזרה והועלתה הצעה זו פעמים אחדות, עד שנוצר הרושם שזו מטרת סרק שיורה משרד האוצר כדי להפנות אליה את מרצם של חברי השדולה החברתית בכנסת.

ביחס לרבות מהקצבאות שמשלם המוסד לביטוח לאומי, הממסד הכלכלי דוחף לקיומו של מבחן הכנסה, כדי להביא לצמצומו של תקציב הרווחה, ואילו הממסד החברתי דוחף לתשלום אוניברסלי, כדי להבטיח שהתשלום יגיע לכל הנזקקים תוך מניעת סטיגמה של נזקקות ממקבלי התשלום. בעיה הנובעת מקיומם של מבחני הכנסה היא מלכודת העוני, הפוגעת ביכולתו של העני להצטרף למעגל העבודה עקב אובדן הקצבאות הכרוך בכך. תוכנית בוורידג', שהוגשה בסוף שנת 1942 לפרלמנט הבריטי ובעקבותיה נוסד הביטוח הלאומי המודרני, שללה מכל וכל קיומם של מבחני הכנסה כתנאי לקבלת גמלאות ביטוח לאומי, כדי להימנע מבעיות אלה.

הגדלת קצבת הילדים

חרף כל הניסיונות לצמצם את קצבת הילדים, היא זכתה, בחצי השני של שנות התשעים, לשתי הרחבות משמעותיות.

במסגרת הדיון בתקציב המדינה לשנת 1994 הוחלט לתת את קצבת יוצאי צבא לכל תושבי המדינה. משיקולים תקציביים בוצע השינוי בהדרגה במשך שלוש שנים, שבמהלכן הוקטן מדי שנה חלק ההענקה שניתן על-פי חוק החיילים המשוחררים והוגדל באותה מידה החלק שניתן על-פי חוק הביטוח הלאומי. במסגרת הגזירות הכלכליות הנוכחיות החליטו שר האוצר וראש הממשלה להחזיר את המצב לקדמותו, ולחדש את קצבת יוצאי צבא. בהרכב הנוכחי של הממשלה החלטה זו אינה מפתיעה, אך עליה לעבור שני מבחנים בדרך למימושה: מבחן ההצבעה בכנסת ומבחנו של בג"צ (שיידרש לדון בשינוי זה לאורו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו).

בסוף שנת 2000 הצליחו חברי הכנסת, חרף התנגדות הממשלה, להגדיל את הקצבה המשולמת בעד הילד החמישי ואילך לעומת הקצבה המשולמת בעד הילדים הראשונים – הקצבה בעד הילד החמישי לבדו גדולה מהקצבה בעד שלושת הילדים הראשונים יחדיו. העדפת המשפחה מרובת הילדים מופיעה כבר בהמלצותיה של "ועדת בן-שחר", שבהן הוצע שהקצבה בעד כל ילד מהשלישי ואילך תהיה כפולה מזו הניתנת בעד כל אחד משני הילדים הראשונים. צעדים אחדים להגברת העדפתה של המשפחה מרובת הילדים הביאו למצב הנוכחי, שבו הקצבה בעד הילד הרביעי גדולה פי ארבעה מזו הניתנת בעד כל אחד משני הילדים הראשונים, והקצבה בעד כל ילד מהחמישי ואילך גדולה פי חמישה מזו הניתנת בעד כל אחד משני הילדים הראשונים.

להעדפה מובהקת זו של המשפחה מרובת הילדים יש משקל תקציבי נכבד. קשה למצוא הצדקה לכך בהוצאות הכרוכות בגידול הילדים, שהרי ההוצאה לילד פוחתת ככל שמספר הילדים במשפחה גדול יותר, ולכן רבים רואים את המבנה הנוכחי של קצבת הילדים ככזה שאינו משקף שיקולים סוציאליים של דאגה לרווחת הילדים, אלא כנובע מהעדפה לא צודקת של מגזרי אוכלוסייה המתאפיינים בריבוי טבעי גבוה. אין ספק שמשפחות מרובות ילדים ראויות לקצבת ילדים נאותה, כזו שתאפשר להן לספק לכל ילד כוס חלב מדי יום. גובהה הנוכחי של קצבת הילדים בעד הילד הרביעי ואילך חורג מהגשמתו של רצון זה.

קיצוץ קצבת הילדים

בשנת 2002 נעשו שני צעדים לשם צמצום הגידול בהוצאות לתשלום קצבת ילדים. ב"חוק ההסדרים" לשנת 2002 נכלל קיצוץ קצבת הילדים בגין כל ילד ל-88% מגודלה בסוף שנת 2001. השילוב של קיצוץ זה עם ההגדלה, שקדמה לו, של קצבת הילדים למשפחות מרובות ילדים, משמעותו העברת קצבת ילדים ממשפחות שלהן עד ארבעה ילדים למשפחות שלהן חמישה ילדים לפחות. ג'ורג' ברנרד שו, המחזאי חד הלשון שלא זכה להכיר את נפתולי הקואליציה במדינת ישראל, אמר: "ממשלה ששודדת את פיטר כדי לשלם לפול יכולה לסמוך תמיד על תמיכתו של פול". מה ששו אינו מסביר הוא כיצד מצליחה ממשלת ישראל לשדוד את רוב הציבור כדי לשלם למיעוט קטן בו (בהתאם לנתוני המוסד לביטוח לאומי לשנת 2001, משפחות בנות חמישה ילדים ויותר מהוות 8% מכלל המשפחות המקבלות קצבת ילדים).

בחודש יוני 2002 החליטה הכנסת על קיצוץ נוסף של 4% מקצבת הילדים, ובנוסף לו על קיצוץ של 20% בקצבה המשולמת בגין ילדיו של הורה שאינו בעל שירות מזכה. שירות מזכה הוא שירות סדיר בצה"ל או שירות לאומי של ההורה, בן זוגו, בן או בת שלו או של בן זוגו, במשך תקופה נאותה. תוצאתם של הקיצוצים שנעשו במהלך שנת 2002 מוצגת בטבלה הבאה, המציגה את קצבת הילדים בהתאם למספר הילדים במשפחה:

יולי 2002				דצמבר 2001
אינו בעל שירות מזכה		בעל שירות מזכה
ערך קצבת הילדים בש"ח	מספר כולל של נקודות קצבה	ערך קצבת הילדים בש"ח	מספר כולל של נקודות קצבה	ערך קצבת הילדים בש"ח	מספר כולל של נקודות קצבה	מספר הילדים
116	0.68	146	0.85	171	1	1
232	1.36	292	1.70	342	2	2
464	2.71	581	3.39	685	4	3
933	5.45	1,167	6.81	1,379	8.05	4
1,514	8.84	1,891	11.04	2,235	13.05	5
עוד 581	עוד 3.39	עוד 724	עוד 4.23	עוד 856	עוד 5	לכל ילד נוסף

ההבחנה בין בעל שירות מזכה לשאינו כזה, הפוגעת בעיקר בקצבת הילדים המשולמת לעולים חדשים, לחרדים, לערבים ולנכים, עוררה מחלוקת עזה, וייתכן שתיפסל על-ידי בג"ץ כחוק העומד בסתירה לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. עד להכרעתו של בג"ץ בעניין זה, הוקפא הקיצוץ למי שאינו בעל קצבה מזכה.

לייצב את קצבת הילדים

כפי שניתן ללמוד מתולדותיה של קצבת הילדים, בעת שהכנסת עוסקת בקצבת הילדים לא עומד לנגד עיניה יעד חשוב אחד: הגעה למצב יציב, שניתן לחיות אתו לאורך זמן, בלא שמדי שנה, ואולי פעמים אחדות בשנה (כפי שקורה בשנת 2002), נערך דיון מחודש בגורל הקצבה. הפגיעה הקשה ביותר ביציבות הקצבה נעשתה ב-1 בנובמבר 2000, כאשר הכנסת אישרה את הגדלת הקצבה למשפחות ברוכות ילדים. חזרה למצב שהיה קודם לשינוי זה, שגם בו יש העדפה למשפחות ברוכות ילדים, מבטיחה קיצוץ שיהיה מקובל על רוב הציבור, ויבטיח יציבות של קצבת הילדים והפניית מאמצי האוצר והכנסת לאפיקים מועילים יותר.